挪威是北歐最大的產(chǎn)油國之一，其石油工業(yè)的收入一直是國民經(jīng)濟(jì)收入的主要來源。如何用好、管理好這些資金，并實現(xiàn)石油資金的保值、升值，是挪威政府財政和金融部門的一項重要工作內(nèi)容，而監(jiān)督和檢查石油資金的管理和使用狀況則是挪威審計長公署責(zé)無旁貸的職責(zé)。本文詳細(xì)介紹了挪威審計長公署對1998年挪威政府石油資金項目效益審計的內(nèi)容和結(jié)果，以期通過這些介紹使大家了解挪威審計長公署對重大資金項目進(jìn)行效益審計的一些做法，從而為我們的工作提供一點(diǎn)思路和啟示。

　　背景資料

　　挪威政府石油資金的主要目的在于為政府提供長期的預(yù)算資金保障。按照政府石油資金法的規(guī)定，挪威財政部負(fù)責(zé)資金的管理，并建立投資組合基準(zhǔn)，對石油資金的投資收益進(jìn)行衡量。挪威中央銀行代表財政部負(fù)責(zé)資金項目的具體執(zhí)行。

　　石油資金的運(yùn)行機(jī)制是將從石油工業(yè)獲得的資金及利息暫時存儲在一個中轉(zhuǎn)賬戶中，然后按季度劃轉(zhuǎn)到該項目設(shè)在中央銀行的獨(dú)立的賬戶中。該賬戶是石油資金的投資組合賬戶，完全用于金融投資和外匯現(xiàn)金存款。投資賬戶由中央銀行單獨(dú)成立的工作組進(jìn)行管理，目的在于實現(xiàn)資金的保值、升值，并根據(jù)國家金融和外匯政策買賣外匯，平撫外匯波動，實現(xiàn)挪威克郎與其他歐洲貨幣之間的匯率穩(wěn)定。

　　1996年5月，第一筆轉(zhuǎn)入挪威政府石油資金賬戶的資金大約為20億挪威克郎。截止到2000年6月，已有資金3046億挪威克郎，大約相當(dāng)于330億美元。2001年底，擁有的資金達(dá)到700億美元。根據(jù)預(yù)測，該資金在2020年前將會繼續(xù)增長。

　　審計目標(biāo)

　　在石油資金項目效益審計過程中，主要目標(biāo)在于調(diào)查財政部和中央銀行是否按照議會的決議以及財政部制定的相關(guān)規(guī)定和工作指南對石油資金進(jìn)行管理。具體來說，即是否實現(xiàn)了對石油資金的良好管理，在可接受的風(fēng)險水平上獲得較高的投資回報率；是否將資金以外匯形式投資于國外的金融工具，以及是否能夠保證財政資金作為管理工具的有效性等。

　　審計方法

　　為了確保事實的可靠性，審計人員搜集了大量書面數(shù)據(jù)，并與相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了談話。審計人員還查閱了挪威中央銀行和財政部的相關(guān)記錄，并對中央銀行的風(fēng)險管理體系進(jìn)行了測試。所有的審計證據(jù)都得到了相關(guān)人員的書面確認(rèn)。財政部的反饋也采用了書面形式，并予以書面確認(rèn)。

　　審計報告中關(guān)于總論和事實認(rèn)定的章節(jié)送交了財政部聽取意見。財政部所反饋的意見，大多數(shù)都在審計報告的終稿中得以反映。

　　審計中所采用的適用于獨(dú)立績效審計的審計標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則來源于議會的決議、法案、法規(guī)、效益目標(biāo)、工作指南和公認(rèn)的實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。審計人員已經(jīng)將具體的審計標(biāo)準(zhǔn)告知了財政部和中央銀行，并且就這些標(biāo)準(zhǔn)以及報告中所認(rèn)定的事實進(jìn)行了溝通。

　　審計重點(diǎn)

　　審計報告中重點(diǎn)闡述了風(fēng)險管理環(huán)境和使用外部服務(wù)人員這兩項重要內(nèi)容，因為這兩個領(lǐng)域是實現(xiàn)資金良好管理最關(guān)鍵的因素。

　　（1）風(fēng)險因素

　　挪威中央銀行必須認(rèn)真分析金融風(fēng)險因素，建立一套安全的風(fēng)險管理機(jī)制，以應(yīng)對管理資金和外匯貯備所面臨的大量經(jīng)營風(fēng)險。這些風(fēng)險主要分為市場風(fēng)險、信用風(fēng)險和管理風(fēng)險。市場風(fēng)險是指由于匯率、利率和股票價格變動所導(dǎo)致的金融工具的價值變化。信用風(fēng)險是指由于債務(wù)人不能償還債務(wù)或經(jīng)營對象不能履行其義務(wù)而遭受損失的風(fēng)險。管理風(fēng)險則包括其他所有金融和非金融因素造成的風(fēng)險。

　　市場風(fēng)險必須與預(yù)期回報率相聯(lián)系，投資管理的主要目標(biāo)在于在既定的回報率下實現(xiàn)風(fēng)險最小化，或者在可接受的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)下，實現(xiàn)收益最大化。挪威中央銀行為了獲得較高的收益率，計算時高估了風(fēng)險因素，采取了積極的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)，有利于實現(xiàn)預(yù)期收益。

　　（2）外部服務(wù)人員

　　為了規(guī)避由賬戶結(jié)算、存款管理和使用分包商所導(dǎo)致的風(fēng)險，挪威中央銀行聘任外部專家從事專門的投資管理，并對這些外部服務(wù)人員合同執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　挪威中央銀行挑選和聘任著名的外部投資機(jī)構(gòu)對石油資金的股票投資指數(shù)進(jìn)行管理，并與一家負(fù)責(zé)股票交易結(jié)算的全球性存款銀行簽訂了合同，指定其為股票交易代理人。此外，還邀請高水平的證券公司和股票經(jīng)紀(jì)人對內(nèi)部利率和股票期貨的內(nèi)部交易進(jìn)行咨詢。

　　在選擇外部投資機(jī)構(gòu)時，中央銀行采取的標(biāo)準(zhǔn)主要包括衡量其公司規(guī)模和在股票指數(shù)管理方面的經(jīng)驗、投資過程、經(jīng)營系統(tǒng)、與中央銀行的溝通程度、其內(nèi)部控制狀況、經(jīng)營隊伍和投資主管的工作能力、交易成本以及收取的費(fèi)用等。中央銀行還注意考察投資公司在“智能化”交易方面的能力。

　　審計結(jié)論

　　1998年，挪威中央銀行的投資回報率比基準(zhǔn)投資組合的回報率高0.2%，1999年高1.25%，2000年高0.2%，而2001年僅高出0.02%.審計報告認(rèn)為石油資金執(zhí)行部門所取得的成績是令人滿意的。1998年全年度的預(yù)期相對風(fēng)險，即實際投資組合的收益率相對于基準(zhǔn)投資組合收益率的標(biāo)準(zhǔn)方差，一直保持在1.5%的限定范圍之內(nèi)。與其他國際資金管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行的同類投資行為相比，管理成本也是較低的。

　　審計人員還發(fā)現(xiàn)政府石油資金項目建立的基準(zhǔn)投資組合對資產(chǎn)和貨幣的分布位置也予以了充分考慮。所選擇的市場都功能良好、流動性強(qiáng)、并且有適當(dāng)?shù)姆珊蜋C(jī)構(gòu)對其進(jìn)行調(diào)控。財政部所制定的石油資金管理戰(zhàn)略反映出其對風(fēng)險和收益比例的慎重考慮。

　　挪威中央銀行的管理和控制能力符合國際同類資金管理的實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。實際上，目前挪威中央銀行正以完善的石油資金管理和控制系統(tǒng)與其他國際同行的做法相比，要求更為嚴(yán)格，嚴(yán)格遵循著政府所確立的指導(dǎo)原則，與中央銀行內(nèi)正使用的管理系統(tǒng)相匹配，并且滿足挪威證監(jiān)會所提出的內(nèi)部控制要求。

　　審計人員還發(fā)現(xiàn)挪威中央銀行已經(jīng)建立了一套完善的風(fēng)險管理和控制系統(tǒng)，但在完成規(guī)定任務(wù)方面缺乏足夠的專業(yè)人員，因此在股票投資和委托管理方面聘請了外部人員協(xié)助。審計結(jié)果認(rèn)為提供外部服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都具有必要的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，都來自銀行監(jiān)管較為完善的國家。審計報告中認(rèn)為項目管理的不足之處主要包括：1998年，挪威克郎面臨下滑壓力，但挪威中央銀行繼續(xù)從市場上購買外匯，加劇了挪威克郎貶值壓力；執(zhí)行單位在向議會匯報石油資金在外幣資金累計凈值方面的真正增長情況方面，還需進(jìn)一步完善；挪威中央銀行只公布了石油資金整體的收益情況，未公布石油資金臨時中轉(zhuǎn)賬戶的績效情況，因此無法對使用臨時中轉(zhuǎn)資金的經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行評價，以及財政部應(yīng)對將來石油資金收益對挪威經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)行綜合性分析等。

　　挪威審計長公署概況

　　挪威是世界上較早從憲法上規(guī)定審計制度的國家。早在1814年的挪威憲法中就規(guī)定，議會應(yīng)任命審計長來監(jiān)督檢查政府公共賬目。目前的挪威審計長公署成立于1816年，隸屬議會，獨(dú)立于政府和行政管理部門，屬于典型的議會制審計體制。

　　審計職責(zé)

　　審計長公署的工作任務(wù)由挪威憲法第75條、1918年制定的《政府賬目審計法》以及其他議會法規(guī)、決議共同規(guī)定。主要職責(zé)包括審計中央政府賬目、審計各部及其下屬部門的賬目、監(jiān)督各部對關(guān)系國計民生的國有大型企業(yè)和銀行的管理、監(jiān)督公共財產(chǎn)的使用和管理、向議會報告審計結(jié)果等。此外，審計長公署還負(fù)有向政府行政部門提出建議的責(zé)任，以便促進(jìn)政府管理和指導(dǎo)的有效性。

　　組織結(jié)構(gòu)

　　審計長公署在審計長委員會的領(lǐng)導(dǎo)下工作，該委員會由議會任命的5人組成，任期4年，主席由審計長擔(dān)任。委員會的主要職能是制定戰(zhàn)略性長期工作計劃、批準(zhǔn)年度審計工作計劃、批準(zhǔn)審計工作中新的法律法規(guī)及指南等。公署下設(shè)7個司—6個審計業(yè)務(wù)司及1個綜合管理司，現(xiàn)有雇員450人，其中有90人在全國20個派出審計機(jī)構(gòu)工作。

　　審計類型

　　審計長公署從事的審計類型主要有三種：財務(wù)審計、公司控制審計和效益審計。財務(wù)審計主要針對中央政府各部及其下屬部門，目的在于檢查這些部門財務(wù)活動的真實性、合規(guī)性以及是否按照規(guī)定對公共資產(chǎn)進(jìn)行管理等。

　　由于大型國有公司的經(jīng)營好壞直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，挪威審計長公署十分重視對國有大型企業(yè)管理情況的監(jiān)督審計。公司控制型的審計主要是評價負(fù)責(zé)管理大型國有公司的政府各部是否以國家利益為出發(fā)點(diǎn)，并且按照議會的決定和意圖對這些大型公司實施管理。

　　效益審計是對政府管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行的系統(tǒng)分析評價。審計長公署利用效益審計手段對政府管理的特定領(lǐng)域進(jìn)行審查，從而更好地規(guī)避風(fēng)險、避免浪費(fèi)和低效問題的出現(xiàn)。

　　報告體制

　　審計長公署通過一系列的報告向議會匯報其審計成果和工作狀況。

　　每年秋，審計長公署向議會提交一號報告，主要是報告上一年度中央財政審計以及重大事項審計的結(jié)果。每年春，審計長公署向議會提交其年度工作報告，即二號報告。此外，公署還對外公布一系列報告，即三號報告，向議會說明已完成的效益審計、公司控制審計和不與政府資金直接關(guān)聯(lián)的其他事項的審計結(jié)果。此外，還有一些不需向議會正式報告，但又具有重大影響的審計結(jié)果會被寫入審計長公署行政報告中。所有這些報告都向公眾披露。

　　國際交往

　　挪威審計長公署重視與國際審計同行的交往與合作，是國際審計組織和歐洲審計組織的重要成員。2001年，挪威審計長公署開始擔(dān)任國際審計組織發(fā)展項目（IDI）的秘書長，為加強(qiáng)國際間審計培訓(xùn)與交流做出有益的貢獻(xiàn)。